Estamos a
unos días para que el Presidente electo, Salvador Sánchez Cerén, tome posesión
de su cargo. El Presidente saliente Mauricio Funes Cartagena le entregará la
banda presidencial en una ceremonia civilmente religiosa. Miles de personas
estarán pendientes de dicho evento a tener lugar en el Centro Internacional de
Ferias y Convenciones ubicado en San Salvador. Al mismo han sido invitados
representantes de diversos gobiernos. En medio del ciclo electoral 2012-2015 la
organización de dicho evento no podía dejar de ser cuestionada por la
oposición. El primer flanco de las críticas fue el presupuesto originalmente
estimado dadas las necesidades que tiene el gobierno de reducir sus gastos.
La semana
anterior a la toma de posesión ha estado llena de análisis sobre la gestión del
Presidente saliente. En las diversas entrevistas matutinas y vespertinas, en
radio y televisión, han desfilado los llamados “analistas” para dar sus
opiniones sobre los logros y fracasos en materia de seguridad, economía, salud,
educación, etc. Los medios de comunicación digitales también han estado llenos
de opiniones, ya sea como editoriales o ya sea en forma de comentarios, a favor
o en contra de lo “hecho por el Presidente” y de los desafíos para el nuevo
gobierno.
Si ponemos
atención a lo que se ha dicho y a lo que se dirá en los próximos días sobre
estos asuntos, veremos que hay una tendencia a personalizar la política y las
políticas públicas. Con esta tendencia casi se confunde al Presidente con el
Ejecutivo, a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa con la misma
Asamblea, y a los Magistrados de la Corta Suprema de Justicia, con la Corte
toda. Lo mismo pasa cuando se habla del Fiscal General de la República en
términos equivalentes a la Fiscalía y al Presidente de la Corte de Cuentas de
la República como la Corte de Cuentas, etc. Los miembros Titulares de las
organizaciones se confunden con las organizaciones, a las que comúnmente se les
llama instituciones de gobierno.
A la
confusión mencionada se le agrega el recurso a una metáfora: la del gobierno
monolítico. Un gobierno que es homogéneo como si no estuviera constituido
organizacionalmente por varias organizaciones, cada una de las cuales tiene en
su interior varias unidades y subunidades. Según la visión monolítica del
gobierno, su eficacia estaría dependiendo de un principio de organización
jerárquico según el cual las decisiones tomadas en la cúspide de la estructura
gubernamental son puestas en práctica por los niveles operarios. En esta
visión, el Gabinete —integrado por el Presidente y sus Ministros y Ministras—
conformaría el estamento político del Gobierno mientras que los empleados
públicos serían el personal administrativo del mismo. Aquéllos deciden con
criterio político, éstos ejecutan con criterios técnicos. Si hay problemas de
eficacia, es decir, si no se logran los propósitos, objetivos y metas, ello se
podría atribuir a una falta de claridad en los mismos o a un problema en la
transmisión de las órdenes a lo largo de la cadena de mando. Para nada se
considera que se trate de un problema de coordinación interorganizacional y de
integración intraorganizacional. Mucho menos se está tomando en cuenta la
diversidad de sus miembros en la base organizacional y el problema de acoplar
su desempeño a los propósitos, objetivos y metas fijados por la cúspide, es
decir, por los directivos.
Ahora bien,
¿qué pasaría si en lugar de adoptar aunque sea de manera implícita la metáfora
del Gobierno monolítico adoptáramos otra metáfora? A disposición tenemos, por
lo menos, cuatro metáforas más que, si bien tienen diferencias, tienen en lo
fundamental un elemento en común: tratan de dar cuenta de la complejidad
organizacional del Gobierno. El menú de opciones metafóricas incluye considerar
al gobierno como: a) organización de
organizaciones, b) sistema, c) acción pública organizada y d) red interorganizacional.
No voy a
entrar aquí a desarrollar cada una de estas metáforas provenientes de los
estudios organizacionales. El espacio disponible es insuficiente pues se trata
de un contenido que he venido desarrollando en el marco de una asignatura
(Análisis Organizacional) de la Maestría en Ciencia Política en la Universidad
Centroamericana José Simeón Cañas (UCA). Me basta con dejar apuntada su
existencia y pertinencia para hacer análisis más sesudos sobre la acción del
gobierno y sobre la eficacia de las políticas públicas.
En términos
generales, se trata de metáforas que ven al gobierno formado por varias partes
de carácter organizativo, que tienen cierta relativa autonomía, funcionan bajo
una doble lógica (en función del todo y del entorno en el que está inserto el
gobierno, y en función de su propia dinámica interna de integración de sus
partes), cada una de esas partes persigue sus propios intereses, tiene sus
propias preferencias y estrategias organizacionales, están formadas por seres
humanos (los cuales además de racionalidad tienen subjetividad), negocian y se
interrelacionan en términos de poder, tratan de controlar a las otras partes y
de lograr preeminencia dentro de toda la organización, etc.
Con lo dicho
en el párrafo anterior ya debería quedar claro que las opiniones sobre la
gestión gubernamental sustentadas en esta visión diferirán de aquellas basadas
en la metáfora del gobierno monolítico. Pero es que además, en el terreno de
las políticas públicas, es decir en el de la acción de gobierno en concreto,
hay que añadir la intervención de organizaciones no gubernamentales, ya sean
lucrativas o no. Éstas también tienen características como las apuntadas y se
incorporan a la gestión gubernamental de manera contingente, persiguiendo sus
propios intereses e intentando influir en los procesos de toma de decisiones.
Algunas veces lo harán cooperativamente y en otras otras lo harán
conflictivamente.
¿Cómo
entonces entender la responsabilidad del gobierno en la eficacia de las
políticas públicas? Pienso que está claro que no tiene la exclusiva
responsabilidad ni el gobierno ni su Presidente. Esto lo digo del gobierno en
general, de cualquier gobierno. La responsabilidad es compartida por todos los actores
involucrados en un ámbito de política pública cualquiera, incluyendo a quienes
se oponen. La acción de gobierno es una acción pública organizada, opera como
sistema o funciona como red interorganizacional. En este contexto, ningún
Presidente es el Mesías y no debería tratárseles
mediáticamente como tal.
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